*

Trong diễn văn đầu tiên gửi đến lưỡng viện Quốc Hội, ngày 28 tháng 4 kể từ khi nhậm chức tháng 1 năm nay, Tổng Thống Biden nêu lên là trong hàng chục cuộc điện đàm với các lãnh đạo thế giới, một bình luận được nhiều người nêu ra: “Chúng tôi thấy nước Mỹ trở lại, nhưng liệu được bao lâu?”. Sự nghi ngờ này của các lãnh đạo thế giới là phản ứng trực tiếp với những biến cố xảy ra gần đây. Dưới thời Tổng Thống Trump, Washington hoặc đã thách thức nghiêm trọng hoặc đã rút ngay ra khỏi hàng chục các thỏa thuận hay định chế quốc tế, như Thỏa Thuận Khí Hậu Paris, Hợp Tác Xuyên Thái Bình Dương (TPP), Thương Thuyết Hạt Nhân với Iran, Tổ Chức Y Tế Thế Giới (WHO).

Nhưng những lo âu về tính chất của những cam kết từ nước Mỹ, giữ được trong bao lâu, còn đi xa hơn những di sản ngoại giao của cựu Tổng Thống Trump. Các đồng minh của nước Mỹ cũng phản ứng với chính trị nội bộ nước Mỹ, đặc biệt là sự chia rẽ đảng phái ngày càng sâu đậm tạo nên một tương lai bất trắc cho chính sách ngoại giao của nước Mỹ. Khi quan sát sự phân cực chính trị trước cuộc bầu cử Tổng Thống Mỹ 2020, cựu Thủ Tướng Na Uy Gro Harlem Brundtland ghi nhận rằng nhiều lãnh đạo Âu Châu sẽ “không còn có thể đương nhiên tin tưởng vào nước Mỹ, ngay cả những điều căn bản nhất”.

Những lo âu này không phải là không duyên cớ. Mặc dù theo truyền thống các chính sách ngoại giao được tách biệt với sự phân cực chính trị, điều này không còn đúng nữa. Về những vấn đề như giao thương đa quốc gia, biến đổi khí hậu và khủng bố, người Mỹ hiện nay chia rẽ hơn bao giờ hết. Sự đồng thuận về chính sách ngoại giao giữa cử tri lưỡng đảng, và cả chính trị gia lưỡng đảng, ngày càng bị bào mòn. Tệ hơn nữa, sự phân cực đã tạo nên những hậu quả xấu, trên nhiều mặt cho khả năng nước Mỹ thi hành một chính sách ngoại giao vì một cột trụ quan trọng của sức mạnh nước Mỹ đã bị xoáy lở: danh tiếng của nước Mỹ về sự bền vững, uy tín và lòng tin cậy vào nước Mỹ của đồng minh.

Các học giả về quan hệ quốc tế từ lâu đã công nhận rằng các chế độ dân chủ có nhiều lợi thế, khi hoạch định chính sách ngoại giao, chẳng hạn các chính sách ngoại giao bền vững hơn. Trong những chế độ độc tài, khi các lãnh đạo bị tước đoạt quyền lực bất thường, qua các cuộc cách mạng bạo động hay đảo chính quân sự, sự chuyển quyền thường dẫn đến những thay đổi lớn trong chính sách ngoại giao. Ngược lại trong những chế độ dân chủ, sự chuyển quyền thường diễn ra trong bối cảnh những cuộc bầu cử định kỳ thì chính sách ngoại giao có khuynh hướng khá nhất quán, trong các cuộc thay đổi quyền lực chính trị.

Tuy nhiên khi sự phân cực chính trị trong nước gia tăng, sự mâu thuẫn đảng phái thường dẫn đến mâu thuẫn trong các chính sách ngoại giao hơn. Hiện nay ở Mỹ, tuy các chính sách đối ngoại vẫn còn ít phân cực hơn những chính sách đối nội, các thăm dò ý dân và các cuộc bỏ phiếu công khai của dân cử Quốc Hội Mỹ cho thấy một sự phân cực về những vấn đề ngoại giao càng ngày càng gia tăng, giữa đảng viên Cộng Hòa và Dân Chủ. Khi sự phân cực này ngày càng sâu sắc, người ta có thể dự đoán là sẽ có nhiều thay đổi lớn về chính sách ngoại giao hơn nữa, khi đảng khác lên nắm quyền ở Nhà Trắng.

Nhưng không chỉ là sự khác biệt về ưu tiên các chính sách ngoại giao có thể dẫn đến sự không bền vững của những chính sách ngoại giao. Một khuynh hướng ngày càng gia tăng là cảm tính không ưa đảng đối lập, hay còn gọi là “tính đảng phái tiêu cực”. Cảm tính này tạo động cơ cho lãnh đạo làm ngược lại những chính sách của người tiền nhiệm thuộc đảng khác. Tuy vài người đã mô tả nghị trình chính sách ngoại giao của Trump như thiếu nhất quán và thiếu một nhãn quan chiến lược lớn, nghị trình này có một điểm xuyên suốt: phá bỏ những thành quả của cựu Tổng Thống Barack Obama. Tự xem mình như là “người chống Obama” trong các chính sách ngoại giao, Trump đã nhanh chóng hành động xoay ngược lại những chính sách của người tiền nhiệm về di dân, giao thương và khí hậu.

Một lợi thế nữa của các chế độ dân chủ là đáng tin hơn các chế độ chuyên chính. Trong các chế độ dân chủ, các lãnh đạo bị dư luận trong nước kiềm chế nên ít khi nào đe dọa hay hứa hẹn những điều mà họ không định giữ lời. Trong các cuộc đàm phán quốc tế hay khủng hoảng, điều này có nghĩa là các tín hiệu mà chế độ dân chủ gửi tới những chế độ thù nghịch đáng tin hơn. Như nhà khoa học chính trị Kenneth Schultz đã nhận xét, sự ủng hộ lưỡng đảng về một chính sách ngoại giao của một lãnh đạo là dấu hiệu rất đáng tin cậy trong chính trị quốc tế. Thí dụ ít ai dám nghi ngờ quyết tâm của chính phủ Mỹ khi một số đáng kể các nhà lập pháp từ cả hai đảng bỏ phiếu cho phép sử dụng sức mạnh quân sự.

Khi sự phân cực gia tăng, những biểu hiện đồng thuận lưỡng đảng về chính sách ngoại giao càng ngày sẽ càng ít đi. Thay vào đó, đảng đối lập lại được tán thưởng khi làm mất uy tín của đương kim nguyên thủ quốc gia. Thí dụ trong khi hành pháp Obama đang đàm phán về một thỏa thuận hạt nhân với Iran, các nhà lập pháp Cộng Hòa đã đi những bước chưa từng có để nói rõ sự chống đối thỏa thuận này. Bốn mươi bảy nhà lập pháp Cộng Hòa đã ký chung một thư ngỏ, gửi các lãnh đạo Iran cho rằng Nhà Trắng không có thẩm quyền để ký kết một thỏa ước hạt nhân mà chỉ được ký ở mức thỏa thuận hành pháp. Để đáp trả, bộ trưởng ngoại giao Mohammad Javad Zarif của Iran nêu ra là lá thư ngỏ này đã làm mất đi uy tín của hàng ngàn thỏa thuận hành pháp mà Mỹ đã và sẽ ký kết với các chính phủ khác.

Không khó khăn để thấy những tác động đảng phái như vậy có thể làm trật đường rầy các cuộc đàm phán cam go hay ngay cả làm ngăn trở ngay từ đầu các lãnh đạo thực hiện các thương thuyết nhiều tham vọng và phức tạp. Hành pháp hiện nay vẫn còn đang cân nhắc về thỏa thuận hạt nhân với Iran mà hành pháp trước rút khỏi nên ta cũng không ngạc nhiên gì khi thấy Biden kín tiếng về những dự tính của ông ta. Tuy nhiên, càng kín tiếng lại càng làm tăng sự ngờ vực vào Nhà Trắng của những người dân cử đối lập ở Quốc Hội.

Một lợi điểm thứ ba của các chế độ dân chủ là các chế độ này có khuynh hướng tôn trọng các thỏa thuận quốc tế hơn các chế độ độc tài, làm cho họ trở thành những đồng minh và đồng hành đáng tin cậy hơn. Mặc dù có những ngoại lệ, diễn trình chuẩn thuận trong nước thường làm cho những chế độ dân chủ khó làm ngược với những gì đã cam kết trên trường quốc tế. Nhà khoa học chính trị Lisa Martin đã chỉ ra rằng, khi nhánh lập pháp của một quốc gia tham gia vào các đàm phán quốc tế, quốc gia sẽ dễ dàng thi hành các thỏa thuận một khi đạt được hơn. Thí dụ trong trường hợp liên hiệp các quốc gia Âu Châu, Martin thấy rằng những quốc gia nào có quốc hội tham gia sớm trong diễn trình đàm phán, quốc gia đó càng thi hành các chỉ thị của Liên Hiệp Châu Âu sau này tốt hơn, mặc dù có nghi ngờ lúc đầu về việc liên hiệp.

Tuy nhiên trong những chế độ dân chủ phân cực cao độ, việc đạt được đồng thuận phi đảng phái cần thiết để phê chuẩn các thỏa thuận khó khăn hơn. Tại nước Mỹ khi mà việc phê chuẩn các hiệp ước cần đa số hai phần ba ở Thượng Viện, những bất đồng đảng phái càng ngày càng làm những hiệp ước quốc tế của Mỹ sút giảm đáng kể. Vì dự trù sự chống đối do sự phân cực chính trị, ngày nay các tổng thống thường tránh diễn trình phê chuẩn tại Quốc Hội mà thay vào đó bằng những cam kết chính trị hay những thỏa thuận hành pháp. Tuy chiến thuật này giúp cho các lãnh đạo thi hành được những chính sách ngoại giao mà họ mong muốn, cái giá phải trả là các thỏa thuận không được Quốc Hội phê chuẩn sẽ dễ dàng bị hành pháp nhiệm kỳ sau thuộc đảng khác xóa bỏ.

Hãy xem những cam kết về khí hậu gần đây của nước Mỹ. Khi biết rằng hầu như tất cả mọi dân cử Cộng Hòa (và một số dân cử Dân Chủ) sẽ chống đối một thỏa thuận quốc tế về khí hậu, Obama đã không đưa Thỏa Thuận Paris lên quốc hội như một hiệp ước. Khi Trump cầm quyền, ông ta ngay lập tức đã đảo ngược bằng cách loan báo nước Mỹ sẽ rút khỏi Thỏa Thuận. Quyết định này sau đó bốn năm lại bị Biden trở ngược trong ngày đầu tiên nắm quyền. Với tình trạng chia rẽ cao độ về chính sách khí hậu theo làn ranh đảng phái tại Mỹ, các đồng minh của Mỹ tự nhiên sẽ đặt câu hỏi là những cam kết về khí hậu của nước Mỹ liệu có tồn tại được không.

Ta nay có thể tưởng tượng ra một thế giới trong đó đảng Cộng Hòa và Dân Chủ không những có những chọn lựa về chính sách ngoại giao ngược nhau mà họ còn giữ mức độ quan hệ khác nhau với các đồng minh và kẻ thù chính yếu trên thế giới của nước Mỹ. Với sự quan trọng về các cam kết lâu dài khi hoạch định các chính sách ngoại giao, việc các đảng phái thay nhau kiểm soát Nhà Trắng có thể tạo ra những vấn đề nghiêm trọng.

Dù viễn ảnh này còn khá xa vời, đã có các dấu hiệu sớm sủa chỉ ra những gì có thể xảy ra nếu tình trạng chia rẽ theo làn ranh đảng phái về các chính sách ngoại giao tiếp tục sâu đậm thêm. Hãy xem việc đảng viên Cộng Hòa và Dân Chủ nhìn sự can thiệp của Nga vào cuộc bầu cử tổng thống 2016 qua các lăng kính khác nhau: mặc dù các báo cáo về can thiệp bầu cử này đáng lẽ nên bị lưỡng đảng kết án, sự phân cực chính trị đã làm cho việc đáp ứng nhanh chóng phi đảng phái không xảy ra được. Mặc dù kết luận của cộng đồng tình báo là Nga đã chủ tâm can thiệp vào cuộc bầu cử để làm lợi cho Trump, chỉ một phần ba đảng viên Cộng Hòa tin là sự thật như thế. Hay là xem việc tranh luận giữa hai đảng về liên hệ giữa hành pháp Trump với Ả Rập Saudi: Trump thân cận với hoàng thái tử Mohammed bin Salman và không trừng phạt ông ta về tội ra lệnh giết ký giả Jamal Khashoggi năm 2018. Để đáp trả, các nhà lập pháp Dân Chủ ở Quốc Hội lại càng lên tiếng chống đối chế độ Ả Rập Saudi mạnh mẽ hơn.

Dĩ nhiên trong một nền dân chủ lành mạnh, sự bất đồng của hai đảng ở một mức độ nào đó về cách nước Mỹ kết nối với đồng minh và đối phó với kẻ thù là điều tự nhiên. Chính sách ngoại giao của nước Mỹ nên được mổ xẻ, tranh luận và quan điểm theo đảng phái khác nhau sẽ giúp tìm hiểu thêm vấn đề. Trong một định chế an ninh quốc gia, suy nghĩ theo cùng một hướng có thể làm không ai cật vấn những giả thuyết quan trọng.

Nhưng trong một môi trường cực kỳ phân cực, những cuộc tranh luận về tương lai chính sách ngoại giao của nước Mỹ khó có tính cách xây dựng. Sự phân cực càng cao lại càng làm người ta không phân biệt được giữa sự bất đồng thực sự và chính trị phe đảng. Nhiều nhà lập pháp Cộng Hòa có mối lo âu chính đáng về chính sách ngoại giao của Biden nhưng họ cũng có cả động cơ để làm ồn ào và cản trở Nhà Trắng hầu làm vừa lòng đám ủng hộ viên chính trị của họ. Những tiếng nói cực đoan hơn sẽ làm hành pháp Biden ít dám cố gắng thuyết phục những nhà lập pháp ôn hòa và càng làm cho Nhà Trắng không để Quốc Hội tham gia những quyết định chính sách ngoại giao quan trọng. Những hành động này sẽ càng mạnh hơn quan niệm cho rằng hành pháp không muốn vươn tay sang phía đối lập, và càng làm cho lòng tin lẫn nhau giữa Nhà Trắng và các đối lập ở Quốc Hội suy giảm hơn.

Vài người lạc quan hơn cho rằng các chính sách ngoại giao ít bị ảnh hưởng bởi những trò xiếc chính trị như vậy. Các nhà khoa học chính trị đã chỉ ra cơ hội cho sự đồng thuận đảng phái trên những vấn đề từ quốc phòng cho đến nhân quyền. Nhiều chuyên gia cũng nhìn sự đối đầu càng ngày càng gia tăng của Mỹ và Trung Quốc như cơ hội bằng vàng cho một cây cầu nối, giảm thiểu chia rẽ đảng phái ở Washington. Tuy nhiên bằng cớ lại cho thấy là những vấn đề quan trọng về chính sách ngoại giao vẫn không vượt qua tinh thần đảng phái. Chính tôi đã tìm hiểu và thấy rằng những đáp trả cho những thách đố về an ninh quốc gia ở Mỹ, vẫn phản ánh mức độ phân cực chính trị hiện nay trong nước. Khi những đe dọa mới về an ninh quốc gia xảy ra trong một mội trường vốn đã phân cực, chúng thường bị chính trị hóa nhanh chóng. Trong thời đại này, điều này có nghĩa là những vấn đề về chính sách ngoại giao gai góc nhất và có thể để lại nhiều hệ quả, sẽ dễ dàng trở thành gây chia rẽ hơn là tạo đoàn kết.

Ta có thể lạc quan tin rằng Biden sẽ vượt qua vấn đề phân cực bằng cách tiến hành nhanh chóng nghị trình về chính sách ngoại giao của ông ta. Trong khi dư luận đang chú ý về đại dịch COVID-19 và việc nâng cấp hạ tầng cơ sở, người ta nghĩ rằng Nhà Trắng có thể nhanh chóng thắt chặt lại giao tình với đồng minh và triển khai những chính sách khôn ngoan và cứng rắn hơn với đối thủ, như Trung Quốc và Nga. Người ta sẽ nghĩ rằng từ đây đến bầu cử 2024 còn xa, những phản ứng mang tính đảng phái về chính sách ngoại giao sẽ bớt ồn ào hoặc chỉ ngắn hạn.

Tuy nhiên cách tiếp cận này vẫn không giải quyết những vấn đề căn bản phát sinh từ sự phân cực. Bối cảnh chính trị hiện thời đã ngăn những người hoạch định chính sách ngoại giao, giải quyết những vấn đề quan trọng nhất theo tinh thần phi đảng phái. Và khi không có sự ủng hộ lưỡng đảng, có nguy cơ là mọi quyết định của hành pháp Biden dù có thể để lại nhiều hệ quả, sẽ bị chính trị hóa và ngắn hạn. Điều này áp dụng cả cho nhiều ưu tiên đề ra trong diễn văn đầu tiên của Biden vào tháng hai năm nay ,về chính sách ngoại giao, thí dụ mở rộng chương trình nhận người tị nạn, đầu tư vào các liên minh ở nước ngoài và đi tiên phong việc hợp tác toàn cầu xoay quanh vấn đề khí hậu và y tế công cộng.

Dù sự phân cực có thể trồi sụt theo chu kỳ bầu cử, rất nhiều khả năng là nó sẽ vẫn luôn còn đó trong chính trị nước Mỹ hiện đại. Lý do là nhiều yếu tố tạo nên sự phân cực: sự khác biệt của ý thức hệ Cộng Hòa và Dân Chủ, khoảng cách giàu nghèo càng gia tăng, môi trường truyền thông chia rẽ và chuẩn mực chung về tính phi đảng phải ở Washington ngày càng suy giảm, tất cả những yếu tố này không biến mất một sớm một chiều.

Cũng có vài bối cảnh mà sự phân cực nặng nề sẽ không làm ảnh hưởng đến chính sách ngoại giao của nước Mỹ. Nhưng ít ra, sự phân cực sẽ mang lại bất trắc cho chính sách ngoại giao và làm đồng minh bực tức. Và nếu sự phân cực này tiếp tục, nước Mỹ sẽ bỏ những thương thảo gai góc và trở ngược những cam kết trước mỗi khi có một đảng khác lên cầm quyền ở Nhà Trắng. Uy tín của Washington như một đối thủ nghiêm chỉnh và một đồng minh đáng tin cậy sẽ bị đặt một dấu hỏi lớn.

Mặc Lý chuyển ngữ

Nguồn: https://www.foreignaffairs.com/articles/world/2021-06-14/america-back-how-long