Thứ Sáu, 23 tháng 9, 2011

Thí nghiệm các Định chế Dân Chủ ở Italy

Ngô Nhân Dụng

Tại sao có những quốc gia thành lập chế độ dân chủ và thành công trong khi nước khác thì thất bại?

Đó là câu hỏi mở đầu chương đầu cuốn sách của Robert D. Putnam, “Making Democracy Work” (Làm cho thể chế dân chủ có hiệu quả). Cuốn sách xuất bản năm 1993 đã trở thành một “tác phẩm cổ điển,” trong một thời gian ngắn, mà các sinh viên phải đọc trong giáo trình các khóa về xã hội học hoặc chính trị học.

Dân chủ hóa là một ước muốn của nhiều người, tại nhiều quốc gia. Như chúng ta biết, có nhiều quốc gia thiết lập các định chế với hình thức dân chủ nhưng sau đó chính quyền vẫn thản niên thi hành lối cai trị độc tài; có khi họ tái lập chính thức một thể chế độc tài mà dân chúng cũng đồng ý hoặc không phản đối. Chúng ta cũng từng thấy có những xã hội sống dân chủ, như nước Mỹ duy trì một bản hiến pháp suốt hơn 200 năm rồi đạt được những tiến bộ kinh tế, trong khi cũng có những xã hội dù đã dân chủ hóa nhưng không thấy tiến bộ.
Chúng ta phải đặt câu hỏi: Những yếu tố cơ bản nào giúp cho thể chế dân chủ bền vững và thành công trong việc cải thiện đời sống dân chúng?


Vào năm 1970 Giáo sư Robert D. Putnam, Đại học Michigan bên Mỹ, không có ý định đặt câu hỏi tổng quát trên khi đang ở Rome trong chuyến đi nghiên cứu về đời sống chính trị nước Ý. Nhưng tình cờ năm đó chính phủ Italy bắt đầu thi hành một điều khoản trong bản hiến pháp năm 1948 về tổ chức chính quyền các vùng, mỗi vùng giống như một tỉnh ở nước ta. Điều khoản này có từ lâu nhưng chưa được áp dụng vì đảng cầm quyền cánh hữu biết rằng tại rất nhiều vùng họ thua ảnh hưởng đảng đối lập. Cho tới năm 1970 chỉ có 5 vùng được hưởng các quyền tự trị khá rộng rãi; đó là những vùng đã tiến bộ về kinh tế cũng như văn hóa, xã hội. Đến năm 1970 chính phủ Ý mới tổ chức những cuộc bầu cử các hội đồng đại biểu, giống như những “quốc hội” địa phương cho 15 vùng mới. Đây là bước đầu của một cuộc cải tổ hành chánh và chính trị, Putnam thấy như đang được chứng kiến một “cuộc thí nghiệm” về dân chủ hóa. Trong cùng một thời gian, 20 vùng ở nước Ý được bỏ phiếu bầu những nghị viện của vùng. Hai mươi định chế thành lập giống nhau về mọi mặt trên hình thức, nhưng đặt trong các khung cảnh kinh tế, xã hội, văn hóa khác nhau. Có những vùng đã bước vào thời kỳ “hậu kỹ nghệ,” và có những vùng chưa công nghiệp hóa. Có vùng đại đa số là những tín đồ Công giáo thuần thành và có vùng thì nghiêng hẳn về phía đảng Cộng sản Ý. Robert D. Putnam nhận ra đây là cơ hội thực hiện một cuộc khảo sát toàn diện và lâu dài về kết quả cuộc thí nghiệm này, xem việc thiết lập các định chế dân chủ đưa tới những kết quả ra sao trong đời sống chính trị của người dân cũng như guồng máy chính quyền, và cả những hậu quả về kinh tế. Cuộc nghiên cứu kéo dài trong 20 năm.

Lúc đầu Putnam chỉ có ý định khiêm tốn làm một cuộc khảo sát ngắn về bước đầu cải tổ chính trị này. Ông đã phỏng vấn các nghị viên đại biểu (councilor) mới được bầu trong nhiều vùng để tìm hiểu về giữa các vùng khác nhau ra sao trong việc thực hiện việc bầu cử mới này. Khi trở về đại học, ông cùng hai đồng sự, các giáo sư Robert Leonardi và Raffaella Nanetti, cùng phân tích các kết quả. Họ thấy nhiều điều hứng thú, và công nhận đây là một cơ hội để tiến hành một dự án dài hạn và rộng lớn hơn.

Trong chính trị học người ta khó bầy ra những cuộc thí nghiệm thực tế để trắc nghiệm các lý thuyết về việc tổ chức guồng máy cai trị. Năm 1970 nước Ý thực sự đang làm một cuộc thí nghiệm, khi cả nước cải tổ và dân chủ hóa guồng máy chính quyền địa phương. Các vùng áp dụng những điều luật chung để thiết lập những định chế giống nhau, mà 20 vùng này có trình độ kinh tế, xã hội và di sản lịch sử khác nhau. Đây là một cơ hội để người ngoại cuộc có thể quan sát hiệu quả của chương trình dân chủ hóa trong thực tế. Các nhà chính trị học ít khi có cơ hội quan sát một cuộc thí nghiệm trước mắt như thế. Nhà nghiên cứu có thể theo dõi những thay đổi trong guồng máy hành chánh, thay đổi trong cách làm việc của những nghị viên được dân bầu, cũng như qua thái độ và phản ứng của dân chúng trong những năm tiếp theo. Không khác gì trong khoa canh nông người ta đem thí nghiệm cấy các hạt giống hoặc dùng các thứ phân bón trên 20 lô đất mà tình trạng thổ nhưỡng, nguồn nước, khí hậu khác nhau; để coi những điều kiện nào sẽ giúp một lô đất đạt được hoa mầu cao hay thấp! Chính Putnam đã dùng hình ảnh đó để ví với công cuộc nghiên cứu của ông. Lúc đầu Putnam và 2 đồng sự chỉ định chú ý nghiên cứu 6 trong số 20 vùng. Nhưng sau khi công việc của họ được nhiều người biết; các vùng khác cũng muốn biết rõ về hậu quả công việc cải cách của mình, chính họ đã mời các nhà nghiên cứu đến khảo sát một cách khoa học những diễn biến trong vùng của họ.

Sau 20 năm làm việc với những phương pháp nghiêm chỉnh, Putnam đã in kết quả thành sách: “Making Democracy Work, với tựa nhỏ: Civic Traditions in Modern Italy” (Truyền thống công dân trong nước Ý hiện đại). Đây là một đóng góp đáng kể trong việc tìm hiểu thành quả việc áp dụng các định chế dân chủ, với các chứng cớ được khảo sát trong thực tế.

Câu hỏi cụ thể của cuộc nghiên cứu là: “Những điều kiện nào có thể giúp tạo nên những định chế đại diện dân chúng có thực lực; những định chế đó đáp ứng được nhu cầu của dân; và cuối cùng phải đưa tới những hiệu quả tốt cho cuộc sống của người dân?” Putnam đã đo lường kết quả của cuộc thí nghiệm dân chủ hóa ở các vùng tại Ý và thấy mức độ thành công rất khác nhau từ vùng này sang vùng khác. Giống như các nhà khoa học khác, sau khi biết kết quả cuộc thí nghiệm người ta đặt câu hỏi “Tại Sao?” và muốn tìm hiểu thêm về những nguyên do có thể gây ra thành công hay thất bại trong việc áp dụng các định chế dân chủ, những nguyên nhân đó nằm trong các yếu tố văn hóa, xã hội và lịch sử của mỗi vùng. Các nhà nghiên cứu khoa học xã hội chỉ có thể tìm hiểu xem những yếu tố “độc lập” nào trong phạm vi văn hóa, xã hội thường đi đôi với những thành quả nào, chứ không nhất thiết tìm ra những tương quan nhân quả tuyệt đối. Nhưng khi áp dụng các phương pháp khoa học một cách nghiêm mật, các tác giả cuộc nghiên cứu giúp mọi người, kể cả người Italy, hiểu rõ hơn về quá trình dân chủ hóa như một hiện tượng xã hội.

Từ khi lập quốc năm 1870, nước Ý dựng lên một chế độ trung ương tập quyền, tất cả các con đường đều dẫn về Roma. Tổ chức quốc gia đó mô phỏng hệ thống trung ương tập quyền theo lối Napoleon ở Pháp đầu thế kỷ 19 (hay hệ thống tập quyền từ đời Tần Thủy Hoàng hoặc Hán Vũ Đế bên Trung Quốc, hai ngàn năm trước). Chế độ tập trung quyền hành được coi là cần thiết cho một quốc gia mới thống nhất lại như nước Italy, mà khi thành lập chỉ có 10% dân chúng “biết nói tiếng Ý.” Trước đó, người dân đã sống rải rác trong các vương quốc nhỏ, kinh tế, chính trị, địa dư và văn hóa phân cách nhau, trong mấy ngàn năm. Sau khi thành lập Nước Italy, người ta còn phải tạo ra “Dân tộc Italy!”

Hiến pháp mới của nước Ý năm 1948 đã cho phép các “vùng” được bầu cử chính quyền. Các vùng ở Ý giống như các tỉnh ở Việt Nam, nhưng sống khác nhau về kinh tế, chính trị, với những phong tục tập quán và cả tiếng nói khác nhau. Sau Thế chiến Thứ Hai nước Ý bắt đầu tái thiết, trong 20 năm từ 1950 đế 1970 kinh tế đã phát triển rất nhanh, nhanh chưa từng thấy trong lịch sử quốc gia này. Số dân sống bằng nghề nông đã giảm từ 42% xuống chỉ còn 17%, tốc độ nhanh gấp đôi ở các nước đi trước. Người ta dùng xe Vespa thay cho xe đạp, rồi dùng xe hơi Fiat. Nạn mù chữ và nạn trẻ em chết yểu đã giảm bớt hai phần ba. Phim ảnh hiện thực, tiểu thuyết, kịch nở rộ. Dân Italy đã đạt được những tiến bộ trông thấy về kinh tế, văn hóa, xã hội; nhưng hệ thống chính trị vẫn chưa thay đổi kịp cho phù hợp với những bước tiến trong các lãnh vực khác.
Lúc đó việc bầu cử hội đồng địa phương chỉ áp dụng ở 5 vùng đặc biệt được công nhận từ đầu, đó cũng là những vùng tiến bộ trước Thế chiến. Năm 1968 quốc hội Ý chính thức ban hành luật tổ chức bầu cử cho tất cả các vùng trên toàn quốc. Năm 1970 luật đó được áp dụng, dân Ý đi bầu “nghị hội vùng” ở cả 15 vùng mới thành lập; sau đó họ được bầu chức chủ tịch vùng, và chính quyền (junta) của vùng. Nghị hội mỗi vùng tự soạn lấy qui chế giống như hiến pháp riêng của vùng họ. Năm 1976, sau nhiều cuộc vận động và đấu tranh của những nghị viên vùng đối với thủ đô Roma, chính quyền mỗi vùng được trao thêm nhiều quyền hành và trách nhiệm hơn. Nhiều quyền quyết định được chuyển dần dần từ trung ương xuống cho các chính quyền địa phương mới lập. Người ta hy vọng rằng cuộc cải tổ này sẽ đưa thể chế dân chủ xuống đến hạ tầng.

Lúc đầu chỉ những quyết định thuộc phạm vi đời sống thường ngày của người dân như y tế và an toàn công cộng được trao cho chính quyền vùng. Sau 20 năm, các chính quyền địa phương dần dần lãnh đủ trách nhiệm trong các lãnh vực nông nghiệp, giáo dục nghề nghiệp, gia cư, đời sống đô thị, công chánh, phát triển kinh tế, vân vân. Cụ thể là ngân sách chính quyền các vùng sử dụng cộng lại lớn gần bằng 10% tổng sản lượng nội địa.

Dân Chủ Hóa là gì?

Mục đích là của chương trình cải tổ chính trị là làm sao cho “dân chúng tham gia vào sinh hoạt chính trị địa phương; chính quyền đáp ứng theo nhu cầu và khát vọng của người dân nhiều hơn; giúp đời sống kinh tế và xã hội phát triển cao hơn.” Cuộc khảo sát của Putnam nhắm tìm hiểu xem những kỳ vọng trên có thành sự thật hay không. Ba kỳ vọng cụ thể là: “người dân tham gia vào việc công;” “chính quyền đáp ứng khát vọng của dân;” và “kinh tế, xã hội trong vùng phát triển cao hơn.”

Cuộc nghiên cứu cho thấy công cuộc cải tổ đạt được những thành quả tích cực. Sau 20 năm, đời sống chính trị các vùng trên toàn quốc đều thay đổi. Chính quyền vùng đã gần gũi hơn và đáp ứng đúng nhu cầu của dân hơn. Tác phong các nhà chính trị cũng thay đổi, họ trở nên ôn hòa hơn, các lập trường quá khích vì lý do tôn giáo hay ý thức hệ đã giảm bớt. Họ không còn hô hào các chủ trương cực đoan, họ thực tế hơn khi giải quyết các xung đột trong xã hội, thay vì quá chú trọng đến xung khắc về ý thức hệ như trước đó. Thái độ của các nhà chính trị và giới lãnh đạo trong khu vực tư ở các vùng đối với chính phủ trung ương cũng ôn hòa hơn, không chống đối kịch liệt như trước. Tỷ số dân chúng cảm thấy hài lòng hay rất hài lòng với chính quyền của các vùng đã tăng lên dần, tăng gần gấp rưỡi từ năm 1977 đến 1988. Nhưng dân ở những vùng phía Bắc nói họ hài lòng có tỷ số cao hơn hẳn ở các vùng miền Nam nước Ý. Đây là một hiện tượng gợi ra những câu hỏi về nguyên do gây ra sự khác biệt này vì tất cả các vùng đều thiết lập những định chế chính trị mới như nhau, theo cùng những đạo luật áp dụng trên toàn quốc.

Nhiều nhà nghiên cứu chính trị học cho rằng thay đổi các định chế chính trị thì sẽ thay đổi cuộc sống công cộng. Bởi vì các luật lệ và cơ cấu mới sẽ thay đổi tác phong các viên chức cai trị cũng như người dân bị trị. Trường phái mang tên “Chủ Định Chế” (Institutionalism) nghĩ rằng các định chế trong tổ chức chính trị sẽ quyết định vai trò của các cá nhân và tập thể trong sinh hoạt chính trị. Định chế mới quyết định các tiêu chuẩn của sự thành công hay thất bại trong chính trị; luật lệ mới ban bố quyền hành cho các nhân vật và vai trò mà họ đóng trong đời sống cộng đồng; vì quyền lợi chung được phân bố theo cách mới, tài nguyên được đóng góp lại và phân chia ra theo lối mới; thay đổi các ước vọng của cá nhân cũng như tương quan giữa mọi người. Thay đổi định chế chính trị tức là thay đổi luật lệ ràng buộc cách hành sử của các nhà chính trị và của dân chúng, quyền hạn của họ, vai trò của họ, nhân cách của họ, từ người dân thường đến các chính trị gia.

Cuộc khảo sát của Putnam là một dịp để thẩm lượng những lý thuyết của trường phái “Định Chế” phù hợp với sự thật đến chừng mực nào. Chương trình cải tổ chính trị và hành chánh ở Italy đem áp dụng cùng một thứ định chế dân chủ ở 20 vùng, với các nghị viện do dân chúng bầu lên. Dần dần, các đạo luật khác phân tản nhiều quyền hạn và ngân sách từ chính phủ trung ương về cho các vùng. Các định chế mới có thay đổi tác phong các nhà chính trị trong vùng hay không? Có thay đổi cơ cấu của các nhóm áp lực vẫn gây ảnh hưởng chính trị tại địa phương không? Các nghị viên vùng đã hành sử như thế nào và đem lại các kết quả gì? Dân chúng các vùng có thay đổi thái độ đối với chính quyền hay không? Họ có hài lòng về công việc làm của guồng máy chính quyền mới hay không? Dân chúng có cảm thấy đời sống thay đổi thật không? Định chế mới ảnh hưởng đến sự phát triển kinh tế trong vùng hay không? Ảnh hưởng đến đời sống cộng đồng, tinh thần tham gia vào việc công và tính bình đẳng trong đời sống dân chúng như thế nào? Từ năm 1970 Putnam và hai đồng sự thực hiện những cuộc khảo sát kéo dài suốt 20 năm, sau cùng là để đo lường “Hiệu Quả” của cuộc cải tổ này.

Putnam đã thực hiện nhiều đợt phỏng vấn các nghị viên vùng mới được bầu lên; phỏng vấn các người vẫn đóng vai lãnh đạo thuộc nhiều phạm vi sinh hoạt mà không nằm trong hệ thống hành chánh; và nghiên cứu những phản ứng, ý kiến của người dân thường. Nhà nghiên cứu có thể đo lường được thành quả của những định chế mới, bằng cách xét xem hệ thống chính quyền mới có đáp ứng những khát vọng và nhu cầu của dân hay không; và guồng máy làm việc có hiệu quả trong nhiệm vụ của họ hay không. Trong chương sau chúng ta sẽ theo dõi công việc đo lường đó.

Không có nhận xét nào:

Đăng nhận xét